“保什么，怎么保，誰來保”，是保密工作的基本問題。其中，“保什么”，指的是國家秘密事項的基本范圍應(yīng)當(dāng)如何界定，以及國家秘密具體事項如何確定的問題。長期以來，保密范圍過寬、國家秘密過多，“保”與“放”的界限如何科學(xué)切割，始終是困擾保密工作的一個理論和實踐問題，也一直受到社會的高度關(guān)注。造成這一局面的原因是復(fù)雜的，既有不同歷史時期國際國內(nèi)形勢的制約，也與我們對于國家秘密屬性特征在理論上的研究認(rèn)識不足有關(guān)。

2014年4月15日，在國家安全委員會第一次會議上，習(xí)近平總書記提出，要準(zhǔn)確把握國家安全形勢變化新特點新趨勢，堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路。總體國家安全觀的提出，充分體現(xiàn)了我們黨對國家安全基本規(guī)律的把握，是新形勢下指導(dǎo)國家安全實踐的強大思想武器，是對國家安全理論的重大創(chuàng)新。總體國家安全觀的提出，為我們梳理現(xiàn)行的定密體制機制，在新的高度和更廣的維度上重新審視已經(jīng)秉持多年的定密理念，從而確立與總體國家安全觀相適應(yīng)的科學(xué)定密新理念，提供了強大的理論武器和思想武器。

樹立以民為本的理念  保密一切為了人民利益

總體國家安全觀的第一要素是以人民安全為宗旨。人民安全是國家安全的基石和歸宿，保障人民安全是國家安全工作的根本任務(wù)，也是保密工作的根本任務(wù)。保密既是為了維護(hù)國家安全和利益，也是保護(hù)全體人民的利益，二者是相統(tǒng)一的。美國的一位信息安全專家這樣指出：“政府應(yīng)當(dāng)對國家和人民的生存負(fù)責(zé)。為此，政府有時必須嚴(yán)格控制某些信息。對這些特殊信息的保護(hù)，政府只有通過定密制度來實現(xiàn)。”我們在對信息決定采取定密措施時，首先就要考慮到，這樣的定密決定是不是能夠?qū)ΡＷo(hù)人民安全、維護(hù)人民利益起到保障促進(jìn)作用，是有必要的，而且這個必要性是現(xiàn)實的、可描述的判斷，而不應(yīng)當(dāng)是想當(dāng)然的、無法證實的推理。

在確定國家秘密并力圖保護(hù)信息安全的同時，也必須注意到，定密是一把雙刃劍。不恰當(dāng)?shù)亩�密，將在某種程度上給人民利益帶來負(fù)面影響。以2003年發(fā)生的非典疫情為例，出于維護(hù)社會秩序、避免民眾恐慌的考慮，地方政府作出了將疫情定密的決定。但是，由于對疫情管控能力不足導(dǎo)致局面失控，造成群眾和醫(yī)護(hù)人員大量受感染甚至失去生命，最終不得不解密并每天發(fā)布疫情。同樣是出于維護(hù)人民利益這樣一個出發(fā)點，卻作出了對同一類信息先定密后公開的截然不同的決定，反映出對“以民為本”定密理念把握上的巨大差異。

值得特別注意的是，在把握“以民為本”這一定密理念時，要以辯證的觀點來分析看待，把握好國家利益與人民利益在不同條件下對定密理念的不同要求。一方面，要堅持國家利益至上。國家利益包含保護(hù)本國公民的生命安全、促進(jìn)人民的經(jīng)濟福利與幸福等這些人民利益的內(nèi)容，但是，“堅持國家利益至上，不能把國家利益的所有組成部分都放在首位，而必須對國家利益的基本內(nèi)容形成明確認(rèn)識”。國家利益高于地方利益，整體利益高于局部利益，這也是國家利益至上的應(yīng)有之義。另一方面，以人民安全為宗旨，“既要著眼于實現(xiàn)全體人民的安全，又要體現(xiàn)到保障每個人的安全上”，這與維護(hù)國家利益并不矛盾，“有了強的國，才有富的家”，二者是辯證統(tǒng)一的。在把握這一定密理念時，必須結(jié)合國際國內(nèi)兩個大局，綜合判斷必要性與可行性兩個方面，審慎辯證地加以權(quán)衡，不能簡單地把二者對立起來。

樹立綜合統(tǒng)籌的理念  權(quán)衡定密決定的利弊

理解總體國家安全觀的內(nèi)涵，必須全面把握外部安全與內(nèi)部安全、國土安全與國民安全、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全、發(fā)展與安全、自身安全與共同安全這5對關(guān)系。在針對某一具體事項作出定密決定時，切忌“拍腦袋”、想當(dāng)然，而必須準(zhǔn)確把握國家秘密的特征及屬性，權(quán)衡利弊，依法定密。

國家秘密的特征，可以從很多角度作出不同方面的概括，諸如法定性、等級性、不可轉(zhuǎn)讓等，筆者認(rèn)為，其中最為本質(zhì)的特征，可以簡單概括為“危害性”和“可保性”兩個方面。所謂“危害性”，也可以稱之為“必要性”，是指國家秘密一旦泄露可能會給國家安全和利益帶來損害的預(yù)判，這種預(yù)判出的危害應(yīng)當(dāng)是明顯且直接的。當(dāng)然，危害的發(fā)生與否并不是必然的，也與是否定密不存在直接必然的聯(lián)系，但是如果不定密，泄露后的危害則是直接的、可以預(yù)期的。這就需要定密人員對事物的重要性與國家秘密泄露的危害性認(rèn)真權(quán)衡。所謂“可保性”，是指凡需定密事項都應(yīng)當(dāng)是知悉范圍可控而且已經(jīng)由準(zhǔn)備作出定密決定的機關(guān)所掌控。如果屬于不可掌控或者已經(jīng)在一定范圍擴散且無法采取防止進(jìn)一步擴散的措施，即使存在危害國家安全和利益的可能，也不宜采取定密的措施對信息加以保護(hù)，而應(yīng)當(dāng)考慮其他有效措施。否則，定密決定就是徒勞且有害的，不僅無助于對信息安全的保護(hù)，還會損害保密法律制度的嚴(yán)肅性，甚至?xí)��?dǎo)致無辜人員受到追究，這顯然不符合總體國家安全觀的理念，也違背了定密的初衷。

作出定密決定還應(yīng)當(dāng)權(quán)衡利弊。對特定事項定密并采取保密措施確保不被泄露，是需要花費一定的人力物力的，是有成本的。目前，我國對定密事項的統(tǒng)計尚未見諸公開資料，僅以美國公開資料為例：2009年，美國原始定密總數(shù)為183224件，美國政府的總體保密費用超過88億美元。2010年，美國原始定密信息累積達(dá)到224734件，派生定密信息總量是76571211件，可以想見，保密費用會更高。另據(jù)統(tǒng)計，美國政府用于定密管理的年均單項經(jīng)費都在3億美元左右。

除了成本方面的考量外，尤其值得我們重視的問題是，信息一旦被確定為國家秘密，必定會按照保密要求限制其流轉(zhuǎn)和使用，信息自身具有的使用價值無法得到充分發(fā)揮，這一矛盾在科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域和社會管理領(lǐng)域顯得尤為突出。美國信息安全專家認(rèn)為：“定密項目中取得的重大突破無法在非定密項目中使用，會給國家增加巨額成本（換言之，定密項目所取得的科學(xué)和技術(shù)進(jìn)步，在非定密項目中仍需另行研發(fā)）。”如果因為作出定密決定而導(dǎo)致得不償失的結(jié)果，那絕不是保守國家秘密的宗旨與初衷，是不應(yīng)當(dāng)提倡的。即使是在最為敏感的政治、軍事領(lǐng)域，從保障公民知情權(quán)、適度展示國威、平衡保密與公開這些維度考量，保密也僅僅是針對那些確有必要的有限事項，而不能波及這些領(lǐng)域的全部事項，那樣勢必造成國家秘密滿天飛的亂象，也勢必影響真正需要保護(hù)的國家秘密的安全。

簡言之，樹立“綜合統(tǒng)籌、權(quán)衡利弊”的定密理念，就是要綜合分析判斷保密的必要性與可能性，既要具體分析，又要站位高遠(yuǎn)，不能簡單地因為存在公開后的可能危害性，就一概予以定密。

樹立嚴(yán)格劃定的理念  合理界定國家秘密的范圍

總體國家安全觀涉及的重點領(lǐng)域，主要包括政治、國土、軍事、經(jīng)濟、文化、社會、科技、網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)、資源、核安全以及海外利益等12個領(lǐng)域。國家秘密存在的重點領(lǐng)域，與此有很大程度的重合，但并非完全一致、一一對應(yīng)的關(guān)系，不宜簡單機械地套用，更不能無限擴大延展國家秘密存在的領(lǐng)域和范圍，而應(yīng)當(dāng)遵循國家秘密自身存在的特點和規(guī)律，合理合法地確定國家秘密的范圍，從而為精準(zhǔn)定密提供科學(xué)依據(jù)。

國家安全涉及的不同領(lǐng)域，在保密范圍的劃定上，應(yīng)體現(xiàn)不同的側(cè)重，加以區(qū)別對待。不能簡單地認(rèn)為，凡是國家安全的重點領(lǐng)域就一定是國家秘密大量集中的領(lǐng)域，而不是國家安全重點領(lǐng)域的就不應(yīng)該產(chǎn)生或者很少產(chǎn)生國家秘密。保密法第九條規(guī)定了國家秘密的基本范圍，列舉了泄露后可能損害國家在政治、經(jīng)濟、國防、外交等領(lǐng)域的安全和利益的7類事項，主要包括國家事務(wù)重大決策、國防建設(shè)和武裝力量活動、外交和外事活動以及對外承擔(dān)保密義務(wù)、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展、科學(xué)技術(shù)、維護(hù)國家安全活動和追查刑事犯罪以及其他秘密事項。以美國為代表的西方國家的保密制度對保密范圍的劃定基本上也是一致的，“絕大多數(shù)需要定密的信息可以劃歸于5個領(lǐng)域：（1）軍事行動；（2）武器技術(shù)；（3）外交活動；（4）情報工作；（5）密碼技術(shù)”。由此可以看出，保密范圍涉及的領(lǐng)域與國家安全涉及的領(lǐng)域，重合與差別都是很明顯的，保密范圍更多的是著眼于國家秘密事項的存在領(lǐng)域這一微觀角度，或者說更多的是對應(yīng)了政府的某一個或某幾個相關(guān)部門，至于更加微觀的某一具體事項是否應(yīng)當(dāng)確定為國家秘密，還需要相關(guān)配套的法規(guī)規(guī)章作出規(guī)定，需要定密人員在定密過程中的具體判斷。

保密的范圍應(yīng)當(dāng)有科學(xué)準(zhǔn)確的界限。國家秘密的類型可以簡要概括為保先進(jìn)、保實力、保底牌3類。“保先進(jìn)”主要體現(xiàn)在科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域，目的在于維護(hù)本國的科技競爭優(yōu)勢，保障本國不被超越或者延遲被追趕超越的速度和時間；“保實力”主要體現(xiàn)在軍事、情報領(lǐng)域，保障本國的實力不為他國掌握，保持獨有的神秘與優(yōu)勢，軍事上可以先發(fā)制人，情報上保護(hù)獲取能力和渠道；“保底牌”更多的是在政治、外交、經(jīng)濟領(lǐng)域，在出臺政策的預(yù)研論證階段可以避免造成無端混亂和干擾，在外交斗爭中保持適度優(yōu)勢，尤其在全球一體化和經(jīng)濟全球化的大背景下，各國在捂緊自己的“公文包”的同時又想方設(shè)法窺探別人的底數(shù)。

“定密體系的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是準(zhǔn)確界定出于國家安全原因必須加以保護(hù)的信息，并提供恰當(dāng)?shù)亩�密指南使無需類似保護(hù)的信息不被定密。”美國信息安全專家意識到的這一點，無疑是值得我們借鑒的。對當(dāng)今我國面臨的國內(nèi)國際兩大局勢進(jìn)行分析，在總體國家安全觀的指導(dǎo)下，對保密范圍所涉及的領(lǐng)域進(jìn)行嚴(yán)格的界定，明確排除一些確無必要確定國家秘密的領(lǐng)域，同時用更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋Ｃ芊秶�相關(guān)法規(guī)，嚴(yán)格約束定密行為的隨意性，這是相關(guān)部門理應(yīng)思考的問題。

理念可以影響人們的行為，但是，我們必須看到，即便是再科學(xué)的定密理念，也需要具體人員去操作。習(xí)近平總書記指出：“辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在人才。”落實總體國家安全觀要靠各級黨委政府、廣大黨員干部和人民群眾，確保國家秘密安全、實現(xiàn)科學(xué)定密目標(biāo)需要較強的專業(yè)性，更要依靠各級涉密單位和廣大涉密人員，在總體國家安全觀指導(dǎo)下，自覺把定密工作納入總體國家安全觀去思考、去落實、去實現(xiàn)。這其中，保密行政管理部門有著義不容辭的責(zé)任，更要切實履行好職責(zé)。

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面著手，切實厘清觀念，采取措施，治理亂象。一是研究國家秘密基本范圍更加科學(xué)清晰的確定方法，確保能夠在實際定密工作中切實發(fā)揮作用；二是研究國家秘密事項具體范圍的清理，確保與總體國家安全觀全面對接，為國家秘密的總量“消腫減負(fù)”提供法律依據(jù)；三是建立科學(xué)的定密工作機制，明晰依法界定涉密人員和定密專業(yè)人員的權(quán)責(zé)，確保定密制度的落地執(zhí)行。與此同時，國家有關(guān)立法機關(guān)和有關(guān)法制部門，要加快信息公開法律的制定進(jìn)程，在國務(wù)院條例的基礎(chǔ)上，提高立法層級，通盤研究規(guī)范保密與公開的法律界限，引入對定密工作的銜接監(jiān)督機制。

（作者：張 勇）